专家解读之一丨“非禁即入”：严格落实“全国一张清单”管理模式

2025/04/24 来源：国家发改委体改司

《市场准入负面清单（2025年版）》是深入贯彻党的二十届三中全会《决定》关于“完善市场准入制度，优化新业态新领域市场准入环境”决策部署的重要举措，彰显了我国加快构建全国统一大市场、坚定破除各类市场准入壁垒的决心，表明了我国按照高质量发展要求进一步优化营商环境、加快建设高标准市场体系、切实增强经营主体活力的改革方向。

一、推动“非禁即入”落地生根

“非禁即入”是我国加快构建高水平社会主义市场经济体制的关键举措，其核心内涵是“只要不属于法律法规明确禁止、限制的领域，各类经营主体即可依法平等进入，无需额外审批”。“非禁即入”本质上体现了“放得活”的政策导向，旨在通过完善开放透明、公平稳定的规则，更好发挥市场机制的作用，充分释放各类经营主体活力，从而为扎实推动经济高质量发展提供动能支撑。

我国从2018年起全面实施市场准入负面清单制度，清单明确列出禁止和经政府许可方可投资的行业、领域及业务。在清单之外的领域，所有经营主体，无论国企还是民营、无论大企业还是中小企业，都享有同等待遇，可依法平等进入，从而实现“非禁即入”。从7年多的实践来看，以“负面清单”所呈现的“非禁即入”管理方式，切实推动了政府职能转变，大幅简化了准入流程，减少了行政干预，通过持续破除市场准入壁垒，有效提升了市场准入效能。

当前，更好推动“非禁即入”模式落地生根，有利于鼓励社会资本尤其是民间投资积极性，能够促进科技创新与产业良性竞争。例如，某一新兴行业或垄断行业的竞争性环节未被列入市场准入负面清单或已从清单去掉，那么投资者无须申请准入许可，仅需完成经营主体登记注册等常规程序即可进入。总的看，“非禁即入”这种管理模式，能够最大限度缩短企业进入市场的时间，降低了企业在市场准入环节的制度性交易成本，是一项让企业有获得感的标志性改革举措。

二、完善“全国一张清单”管理模式

实行统一的市场准入制度是强化市场基础制度规则统一的重要抓手，各地区各部门要严格落实“全国一张清单”管理模式。

首先“一单尽列”。即所有由法律、行政法规、国务院决定、地方性法规所设定的市场准入管理措施，以及省（自治区、直辖市）政府规章依法设定的临时性市场准入管理措施，还有全国层面的准入类清单目录和产业政策、投资政策、环境政策、国土空间规划等涉及市场准入的内容，已全部纳入市场准入负面清单的管理框架。

确保“单外无单”。从全国统一的市场准入负面清单发布以来，持续清理清单之外违规设立准入许可、违规增设准入条件以及自行制定的准入类清单，或者在实施特许经营、指定经营、检测认证等过程中违规设置准入障碍，由此充分体现了市场准入负面清单制定的系统性和权威性，有效避免了在准入环节不同政策措施之间可能产生的冲突与矛盾，确保了市场准入规则的统一性与完备性，从而为各类经营主体投资兴业提供了更加广阔的“舞台”和更加公平的市场竞争环境。

三、全国版清单四次动态调整的特点

为确保市场准入负面清单是一张有用的“活清单”，对企业而言真正能够管用、好用，市场准入负面清单制度从全面实施伊始就设置了动态调整机制。即根据法律法规的“立改废释”、市场化改革的深入推进，尤其是紧密结合全国统一大市场建设进程等情况，及时对市场准入负面清单内容作出修改调整。按照动态调整机制的设计，科学、及时、合法对市场准入清单进行动态修订，持续放宽重点领域市场准入限制，符合国内外经济形势发展变化的客观需要，能够更好满足各类经营主体期盼诉求，有利于推动市场准入制度改革不断走深走实。

清单越来越短、市场活力越来越足。全国版市场准入负面清单于2019年、2020年、2022年、2025年进行了四次修订，事项数量由2018年版的151项缩减至2025年版的106项，总体上不断放宽准入门槛，进一步降低市场准入环节的交易成本。

近年来，持续优化“负面清单”的管理事项，推动改革红利持续释放。例如养老、医疗、金融等多个领域一批准入限制得到有效放宽，使得经营主体尤其是民营企业有更大空间去“施展拳脚”、追“新”逐“绿”，从而更好服务美好生活。在对充分竞争或可竞争性领域，实施“宽进严管”、大幅减少准入限制的同时，对于涉及国家安全、国民经济命脉和涉及重大生产力布局、战略性资源开发、重大公共利益的关键领域和环节，因时因势依法设定准入限制，确保了国家安全与公共利益不受侵害。总之，市场准入负面清单通过依法施策、因类施策、精准施策，既激发了市场创新活力，又有序维护了市场秩序，在市场准入环节推动实现发展与安全的有机统一。

四、2025年版清单修订的亮点

《清单（2025年版）》修订工作以目标和问题为导向，坚持“定位准确、合法有效、统一规范、能短则短”的原则，在保持《清单（2022年版）》主体框架不变、确保清单稳定性和连续性的基础上，进一步有序放宽市场准入限制，依法规范重点领域准入要求，优化了结构层次和相关内容。

一是秉承制度设计的“初心”，严守清单定位，强化主体责任。本次修订通过审慎甄别和筛选，移出了金融领域职业资格类事项等不属于市场准入环节的管理措施，进一步突出“边界法定”，确保划界科学。并根据新一轮机构改革情况，修改相关管理措施的主管部门，将市场监管总局纳入联合发文单位，更好发挥主管部门监管职能。

二是完善清单制度设计，强化规则、政策、措施衔接。本次修订全面落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善市场准入制度的意见》，对清单事项的定义内涵、适用范围、“全国一张清单”管理要求、临时性准入措施实施条件、准入后综合监管要求等内容进行相应调整；强化与外商投资准入负面清单和跨境服务贸易负面清单等其他准入规定、登记注册环节以及放宽准入试点措施之间的协同衔接，进一步健全完善了市场准入制度体系。

三是依法依规增减清单事项，规范重点领域准入。经与主管部门协调一致，在新型电信业务、电视剧制作、药品经营、林木种子进口、公章刻制等领域取消了一批全国性管理措施；推动有关地方放开交通物流、货运代理、货运信息服务、车辆租赁服务、生产性废旧金属收购等领域设立的地方性管理措施。依据相关法律、行政法规，将无人驾驶航空器运营、电子烟等新型烟草制品生产批发零售等新业态新领域纳入负面清单，并对部分社会民生等领域管理措施进行完善调整。

五、市场准入负面清单是一整套制度体系

市场准入负面清单管理模式不仅是“一张清单”本身，而是包括保障各类经营主体在清单之外领域享有平等进入权利的完整的制度体系。该制度体系包括市场准入负面清单的制定、发布、调整、实施以及准入后监管、效能评估等多个环节，各环节之间密切相关、相互配合，共同构成了有机整体，从而为营造更加公平、更有活力的市场环境提供了有力保障。

当前及未来一段时期，百年变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，我国发展所面临的外部环境不利影响有所加深。鲜明的时代特征对构建高水平社会主义市场经济体制提出了更高要求，必须进一步释放我国超大规模市场优势，把国内市场这种战略资源用活、用好和用到位。全国统一的市场准入负面清单制度体系建设和完善，作为构建高水平社会主义市场经济体制的重要举措，须向着更加完备、更加成熟、更加定型的制度创新与改革方向持续发力，久久为功。

一是提炼推广先进经验，督促各部门各地区切实提升市场准入效能和治理水平。各地方须定期自查与全国清单制度不符的规定，形成例行工作机制，以确保市场准入负面清单的统一性、严肃性和权威性。下一步，要总结梳理从市场准入负面清单制度实施以来，地方推广实施的有效做法和先进经验，依托市场准入效能评估，加大宣传推广力度，提升各地各部门落实全国统一市场准入制度的能动性和执行力，以评促改、以评促建。

二是要着力优化营商环境，健全与市场准入制度相配套的监管体系。加快构建信用为基础的新型监管机制，做到市场准入管理措施放开与相应事中事后监管政策同步优化、同步落实，切实维护市场公平公正秩序，建立健全破除市场准入壁垒的长效机制。加力优化营商环境，针对痛点和难点持续开展清理整治，切实提高投诉处理实效，及时回应各类经营主体和人民群众的诉求和呼声，提高准入和准营环节的服务质量与时效性，提升企业和群众改革获得感，为进一步完善市场准入制度提供更好的配套环境。

三是积极引导各类经营主体更加自觉和主动使用市场准入负面清单维护自身合法权益。完善市场准入制度，及时修订和发布新版市场准入负面清单，要引导和鼓励经营主体通过自觉使用新版清单，从而提升清单的权威性和统一性，及时反馈自身在市场准入和准营环节碰到的各类壁垒，参与排查违背统一市场准入制度的行为，从而提升市场准入效能，降低制度性交易成本，促进创新活力和动能充分迸发，推动各类经营主体高质量发展，为增强国民经济大循环内生动力和可靠性提供有力支撑。（作者：国家发展改革委经济研究所 郭丽岩 丁尚宇）