专家解读之二丨突出“三大导向” 组织实施好新一版

市场准入负面清单

2025/04/24 来源：国家发改委体改司

市场准入是经营主体参与经济活动的前提，市场准入制度是政府与市场关系的集中体现。发布实施新一版市场准入负面清单，是贯彻落实党中央、国务院关于完善市场准入制度等社会主义市场经济基础制度重大决策部署的重要内容，是构建既“放得活”又“管得住”的高水平社会主义市场经济体制的关键途径，是营造更加公平、更有活力市场环境的有力举措，对优化资源配置效率、畅通国民经济循环、激发经营主体内生动力和创新活力具有重要意义。正确认识和理解新一版清单的“三大导向”，有利于社会各界深刻领会党中央、国务院有关精神，准确把握清单的重要变化及其内涵，共同组织实施好新一版市场准入负面清单。

一、突出“降低准入门槛”导向，有序放宽市场准入限制，力争做到“宽准入”

新一版市场准入负面清单充分反映了行政审批制度改革进展和全国统一大市场建设要求，推动市场准入门槛切实下降。经过2019、2020、2022、2025年四次修订，清单内的事项数量已由2018年版的151项压减至目前的106项，养老、医疗等一大批行业准入限制得以放宽，让各类经营主体都能看得见、摸得着、进得去，用“宽准入”红利赋能经济社会发展。

一是删除了8条全国性措施，主要涉及公章刻制、计算机信息系统安全专用产品等。其中，如公章刻制业由许可制改为备案制，计算机信息系统安全专用产品销售业务改革为基于强制性国家标准的检测认证制度，相关市场准入管理措施相应取消。此外，保险公司、个人征信机构、银行及非银行金融机构、银行卡清算机构，以及保险集团公司、保险控股公司、保险资产管理公司、保险经纪机构、保险代理机构的“董监高”等任职资格核准，属于对特定人员的任职资格限制，不再涉及经营主体准入，从清单中移出。

二是删除17条地方性措施，涉及交通物流、货运代理、货运信息服务、森林资源损失鉴定、车辆租赁服务等。新一版清单严格贯彻落实全国统一大市场建设要求，根据国家在林草、药监、农业农村、交通运输、市场监管、金融、水利、教育、卫健、公安等领域的全国性法规，取消了相应的地方性许可措施。比如，在渔港经营、车辆租赁服务企业经营、交通物流经营、货运代理及货运信息服务经营、生产性废旧金属收购、船舶设计修造修理，以及定点应急粮油加工等方面，相关法律、行政法规均未设置市场准入管理措施，所有地方性管理措施相应取消。酒类生产批发零售、在湖泊保护范围内建设工程设施等，均已按照国家有关法律法规纳入其他管理措施规制范围，地方也不能自行设立管理措施。相关修改充分体现了促进市场准入制度规则统一的鲜明导向。

三是部分放开8条全国性措施，涉及试办新型电信业务、电视剧制作、药品批发和零售单位筹建、药品和医疗器械互联网信息服务、林木种子进出口、发票印制等领域。其中，新一版清单根据《电信管理条例》有关规定，将试办新型电信业务由核准制改为备案制管理；根据《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，取消了医疗机构使用放射性药品（一、二）类许可、设立电视剧制作单位审批、药品和医疗器械互联网信息服务审批，以及药品批发零售企业筹建审批等管理措施；根据新的行政许可事项清单，取消了林木种子进口许可、增值税发票印制许可等管理措施。在确保负面清单措施与新修订法律法规充分衔接的同时，推动取消了一批全国性措施，相关领域依然保持必要市场准入管理，但准入流程更加精简。

二、突出“守住重要底线”导向，依法规范重点领域准入，力争做到“管得好”

在推进“宽准入”的同时，新一版市场准入负面清单也坚决守住“管得住”的底线。不仅及时有效地将涉及新业态新领域准入、重大安全等领域的增设措施纳入清单，而且还充分考虑到了“能管好”的现实需要，真正体现了“管得住”是底线、“管得好”是水平的理念。将相关举措纳入负面清单，不仅有利于切实保障各方的合法权益，而且有利于推动高水平安全与高质量发展良性互动。

一是规范新业态新领域准入，涉及无人驾驶航空器、电子烟等新型烟草制品、药品药械网络销售、互联网信息服务等领域。低空经济安全健康发展离不开无人驾驶航空器的安全运营，此次修订依据2024年实施的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》规定，将“民用无人驾驶航空器运营合格证审批（微型无人驾驶航空器除外）”纳入负面清单。同时，新一版清单根据《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单》，依法依规将非经营性互联网信息服务从“备案”调整为“核准”，将电子烟等新型烟草制品的生产、批复、零售相关审批纳入清单。依据《中华人民共和国药品管理法》和《医疗器械监督管理条例》，规范医药和医疗器械网络销售准入条件。

二是维护重要领域重点安全，涉及金融安全、生产安全、国家安全等领域。例如，为了进一步规范金融监管，依据《中华人民共和国期货和衍生品法》，新一版清单明确非金融机构、不从事金融活动的企业，在注册名称和经营范围中不得使用“期货公司”等字样，落实了未经有关机构核准，任何单位和个人不得设立或者变相设立期货公司，经营或者变相经营期货经纪业务、期货交易咨询业务的有关规定。此外，根据国家对工业品生产许可证管理目录的修订情况，将许可证管理目录从10大类调整为14大类27种，更好确保工业产品生产安全。在已有涉及国家安全事项的建设项目审批的基础上，根据法律最新规定强化了涉密军事设施建设许可。

三是提升相关领域审批效能，涉及低运量轨道交通项目审批和非液化天然气进口的油气专用泊位审批两大领域。在2022版市场准入负面清单中，城市快速轨道交通项目与液化天然气进口的油气专用泊位均由省级政府按照国家批准的相关规划核准。新一版负面清单结合有关法律法规调整，从提升相关领域审批效能的角度对相关规定进行了调整，明确非低运量的城市轨道交通项目由省级发展改革部门根据国家批准的城市轨道交通建设规划按程序审批（核准），而低运量的城市轨道交通可以由省级发展改革部门审批（核准）。同时，针对个别以泊位及陆上设施分别报批方式绕避进口液化天然气接收、储运设施项目报批问题，完善了液化天然气进口油气专用泊位审批形式。

三、突出“完善制度设计”导向，强化清单衔接和表述规范，力争做到“用得好”

新一版市场准入负面清单修订了清单说明部分，结合过去几轮实施中遇到的问题和市场准入制度的总体进展，对清单实施中可能面临的一些边界性、统筹性、规范性问题在定位、衔接、操作层面进行明确。这必将有利于全社会更清晰地认识市场准入制度全貌、更科学地理解市场准入负面清单的功能定位、更准确地推动市场准入负面清单落实落细。

一方面，加强与顶层设计的衔接。2024年8月发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善市场准入制度的意见》明确了构建开放透明、规范有序、平等竞争、权责清晰、监管有力的市场准入制度体系的重点任务。新一版清单充分落实上述要求，对清单事项的定义内涵、适用范围、“全国一张清单”管理要求、临时性准入措施实施条件、准入后综合监管要求等均进行了调整完善，扎扎实实将“非禁即入”“一张清单管到底”“单外无单”落实下来。

另一方面，加强与法律调整、规定更新与改革需要的衔接。不论是删除全国性措施、地方性措施，还是放开或新增部分全国性措施，新一版市场准入负面清单都严格做到“于法有据”“依法办事”。凡是法律法规有变化的一律在清单中相应体现，确保“不变形”“不走样”。同时，厘清市场准入负面清单与外商投资准入负面清单、跨境服务贸易负面清单之间的关系，严格在定位边界范围内发挥作用。此外，清单的修订还考虑到了深化改革的需要，进一步明确“全国一张清单”下放宽准入试点的政策定位，必将为持续深化改革探索提供有力支撑。（作者：国家发展改革委经济研究所 张铭慎）