专家解读之三丨抓住场景开放创新拓宽拓深市场准入

2025/04/24 来源：国家发改委体改司

场景是重要的稀缺资源，场景开放创新有利于进一步放宽市场准入、创新要素配置方式，提升要素资源配置的精度与效率。党中央、国务院高度重视以场景开放创新促进市场准入、优化要素资源配置。党的二十届三中全会《决定》要求，完善市场准入制度，优化新业态新领域市场准入环境。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善市场准入制度的意见》明确了下一阶段深化市场准入制度改革的目标要求和主要内容，特别是对以场景开放创新促进市场准入、要素资源配置提出明确要求。新形势下，以场景开放创新推动放宽市场准入，已经成为进一步完善社会主义市场经济体制，推动经济高质量发展的重要举措。场景开放创新有望成为下一步深化市场准入改革的新亮点。

场景开放创新是放宽市场准入的“开拓先锋”

场景一词最早起源于戏剧或影视领域，指能够让人物和故事在其中演绎的一个特定地点或环境。伴随新技术创新浪潮兴起，场景一词表现出新的内涵，主要是指新技术有主题性地创新性应用。场景既包括技术创新应用场景，也包括具体行业领域的产业场景、社会治理和民生保障领域的社会场景，以及不同场景跨界融合所产生的跨界场景。场景开放创新是指，以新技术创造性应用为导向，通过场景开放和场景创新的方式，强化跨界合作与资源共享，从而进一步优化和拓展新技术的应用场景，增强新技术的应用功能，提升新技术的应用价值。

场景开放创新在下一步深化市场准入改革中发挥重要的引领作用。伴随科技革命与产业变革深入发展，新业态新领域大量涌现，传统市场准入规则、监管手段和既有政策体系，难以直接应用于新业态新领域。加快构建新业态新领域市场准入规则，进一步优化准入环境、创新体制机制、增强发展活力，促进新业态新领域更好更快发展，已经成为深化市场准入改革的重中之重。场景开放创新是推动新业态新领域市场准入的“开拓先锋”，通过场景开放，逐渐减少对新业态新领域的制度约束，开放一些原来法律法规尚未有明确规定的场景资源，在确保安全基础上允许各类企业参与到新场景的建设中来；通过场景创新，促进技术产业跨界融合、要素资源跨界流动，打造新产品新业态新模式，形成新技术的新型应用场景，探索形成新领域的市场准入规则。

我国具有超大规模市场和丰富应用场景的优势，加快推动场景开放创新，能够有效拓宽、拓深市场准入，创新要素资源配置方式，推动科技创新与产业创新深度融合。《意见》强调，要按照标准引领、场景开放、市场推动、产业聚集、体系升级的原则和路径，分领域制定优化市场环境实施方案，推动生产要素创新性配置，提高准入效率。同时还要求，用好先进技术应用推进中心和各类科技成果转化等创新平台，畅通产业体系、创新资源、资本要素、应用场景、制度政策等，因地制宜加快发展新质生产力。场景开放创新已经不仅停留在新技术应用示范和市场需求挖掘层面，更是通过洞见与创造未来，重构技术创新模式、生产生活与价值创造方式，同时也成为探索新业态新领域市场准入规则的重要方式和战略举措。

“场景促准入”亟待破解瓶颈制约

近年来，我国加强了对场景开放创新的政策支持。国家发展改革委和国家能源局印发《“十四五”新型储能发展实施方案》（发改能源〔2022〕209号），国家发展改革委等五部门联合印发了《关于打造消费新场景培育消费新增长点的措施》（发改就业〔2024〕840号），科技部联合六部委发布《关于加快场景创新以人工智能高水平应用促进经济高质量发展的指导意见》（国科发规〔2022〕199号），力求以场景创新实现人工智能技术升级和产业增长。同时，各地方因地制宜出台场景相关政策文件，加速场景开放创新布局。如北京先后发布《加快应用场景建设推进首都高质量发展的工作方案》和《加快新场景建设培育数字经济新生态行动方案》，合肥印发《合肥市实施场景应用创新三年行动方案》，促进场景开放创新的政策支持逐步加强。

在一系列政策措施推动下，场景开放创新取得明显进展，推动市场准入向纵深推进。国家新一代人工智能开放创新平台、国家智慧农业云平台、阿里云“工业互联网平台”等一批场景开放创新技术平台逐步构建，有效增强了企业场景创新能力，搭建起场景供需对接和协作桥梁，推动数百万家中小企业加快数字化转型。无人驾驶领域、虚拟现实（VR）、智能穿戴、智慧医疗等一批跨界融合发展产业逐步兴起，新技术新产品新场景大量出现，推动市场准入规则、监管体系不断优化，“非禁即入”得到落地落实。如平安好医生与腾讯云联合推出了AI健康咨询新型服务场景，将人工智能技术与健康医疗数据相结合，有力助推了服务业领域准入限制突破。再如百度Apollo平台与长城汽车、博世等企业合作，创新数据开放与技术共享场景，推动了智能网联汽车的规模化应用，促进了数据等新型要素资源配置方式创新。

在取得成效的同时还要清醒地认识到，场景开放创新是伴随科技进步和产业变革而产生的新型要素配置方式，以场景开放创新促进市场准入仍然处于起步、探索阶段，一些深层体制机制障碍仍然是亟待解决的瓶颈制约。如一些新业态新领域场景开放创新的标准体系、监管体系建设滞后，要素资源进入先进技术存在制度壁垒，创新资源进入市场渠道不畅，以场景开放创新引领要素资源向新业态新领域流动仍存障碍；一些公共服务领域场景资源开放、挖掘和统筹不够，场景机会供给不足，不利于服务业各领域放宽市场准入限制；数据等新型要素领域场景创新不足，解决数据确权、定价、交易、分配等难点问题的场景创新亟待突破。这些问题都有待在今后的市场准入改革中深入研究、加快解决。

抓住开放、创新两个关键词加快推动“场景促准入”

2024年底的中央经济工作会议要求，开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动。下一步深化市场准入制度改革，有望在以场景开放创新促进市场准入和要素资源配置方面，进一步制定出台相关措施，实现新突破。“场景促准入”关键是要把握好“开放”“创新”两个突破口，围绕市场准入重点领域亟待解决的突出问题，加快开放场景创新机会，优化要素资源配置，加快推动技术迭代，促进产业链、供应链深度融合；要突出场景创新引领科技创新、技术突破，以场景创造性应用引导产业提质升级、要素市场化配置，带动体制机制改革、生产方式变革。

一方面，加快推动场景开放创新，继续深化市场准入改革。重点是进一步推动场景开放，立足发展需求、资源禀赋、产业基础，分批次开放一批科技创新、产业发展、社会治理、民生改善等领域关键环节场景资源，以场景开放吸引更加广泛的社会资源参与创新发展。进一步加强场景创新，聚焦重要领域、重点行业，谋划推动一批具有引领性、示范性、带动性的超级场景，复制推广一批应用场景开放创新地方经验，进一步优化新业态新领域市场准入环境，加快形成“技术突破—场景创新—产业应用—创新生态”正向循环，助推新产业新模式新动能加快发展。

另一方面，探索建立场景资源市场化配置机制，进一步强化体制机制保障。充分发挥政府和市场各自优势，让市场在场景资源配置中发挥决定性作用，加强政府引导，调动政府、央企国企、民营企业、科研机构等各方积极性，深入挖掘场景开放创新资源，进而以场景开放创新为引领，破除制约要素资源顺畅流动的制度壁垒，畅通创新资源进入市场的连接渠道，探索形成新型生产要素产权确权、市场定价、收益分配等领域体制机制，加快形成以场景开放创新引领放宽市场准入、创新要素资源配置方式，协同推动科技创新应用、技术迭代突破和产业转型升级的良性发展格局。（作者：国家发展改革委经济体制与管理研究所 王琛伟 王皓田 吴昺兵）